До новой кодификации земельного законодательства в обществе должно устояться видение желаемого содержания правового регулирования относительно проблем, связанных с изменениями в земельных отношениях,
[:]
Тема земельной реформы в последнее время является одной из наиболее острых и актуальных. И в обществе в целом, и в среде юристов активно обсуждается теперь уже, кажется, неминуемое снятие моратория на отчуждение земель сельскохозяйственного назначения, и оптимальный формат рынка земель сельскохозяйственного назначения. Большинство участников дискуссии соглашаются, что рынок открывать нужно. В то же время, вопрос относительно того, какие ограничения и на какой срок должны быть установлены на рынке, остается открытым.
Безусловная отмена
На мой взгляд, «программой максимум» является отмена пунктов 14 и 15 раздела Х Земельного кодекса Украины, которые, собственно, и устанавливают мораторий. Сделать это необходимо без каких-либо предварительных условий и без установления дополнительных ограничений на рынке земли. В то же время, любой прогресс на пути снятия моратория следует приветствовать – если только условия снятия моратория не будут иметь сопоставимые с мораторием негативные последствия для оборота. Впрочем, вопрос будущего формата рынка земель сельскохозяйственного назначения – это предмет отдельной серьезной дискуссии.
Кроме вопроса рынка земель, в земельных отношениях существуют и другие, также важные проблемы, требующие безотлагательного решения, которые сегодня остаются «в тени» дискуссии о рынке. Среди таких проблем я назвал бы, прежде всего, необходимость усовершенствования системы прав на земельные участки. Так, существенно мешают обороту ограничения, установленные законом для различных субъектов, на использование земель на праве собственности. И речь не только о субъектах иностранных. Как это ни парадоксально, сегодня от установленных ограничений больше всего страдают государственные предприятия. Им недоступно не только право собственности на землю, но и титулы хозяйственного ведения и оперативного управления, которые позволяют предприятиям использовать другое (отличное от земли) имущество. Право постоянного пользования не является адекватной заменой этим конструкциям. Более того, от права постоянного пользования землей как специфического вещного права, необходимого для обслуживания потребностей нерыночной экономики, на мой взгляд, следовало бы давно законодательно отказаться (трансформировав его в право собственности).
Чрезмерное регулирование
Вероятно, еще больше вреда причиняет чрезмерное и часто неудачное регулирование законом земельно-арендных отношений. Ошибкой выглядит признание аренды земли в Украине вещным правом. В результате практически любая обязательственная конструкция, предусматривающая использование земель, рискует быть квалифицирована как «скрытая аренда» со всеми вытекающими из этого негативными последствиями. Представляется, что в условиях существования емфитевзиса, суперфиция и сервитута потребности в еще одном вещном праве пользования землей нет вообще. Отношения аренды земли как обязательственные вполне могут регулироваться общими положениями Гражданского кодекса Украины о найме.
Актуальной задачей, на мой взгляд, является отказ от принципа «целевого использования земель» и классификации земель на категории по целевому назначению. Сегодня в Украине целевое назначение определяется в «ручном режиме» органами
государственной власти и местного самоуправления (в т.ч. относительно земель частной собственности). Это существенно препятствует эффективному использованию земель и создает мощный источник коррупции.
Вместо этого, режим земельного участка должен определяться планировочной документацией с учетом установленных законодательством правил относительно определенных разновидностей земель – природно-заповедного фонда, прибрежных защитных полос, водоохранных зон, лесов и т.п. Отказ от жестко установленного индивидуально для каждого участка целевого назначения существенно упростит хозяйственную деятельность, позволит одновременное использование участка по разным «назначениям», оперативное перепрофилирование участком (в пределах, установленных законом и планами), уменьшит источник коррупции.
Давно назрела и необходимость отмены так называемой бесплатной приватизации земель в существующем виде. Не секрет, что «бесплатная» приватизация никогда такой не являлась. Государство и местные общины лишаются земель безо всякого вознаграждения, а граждане или инвесторы (которые действуют через подставных лиц), потратив деньги в лучшем случае на «благотворительные взносы», а в худшем – на взятки, не имеют никаких гарантий, что земельный участок будет им передан.
Поскольку безусловный отказ от бесплатной приватизации может вызвать возражения, основанные на его возможном несоответствии Конституции Украины, которая запрещает сужать объем существующих прав при принятии новых законов, представляется, что право на приватизацию может быть монетизировано путем предоставления каждому гражданину своего рода «скидки», которая будет реализоваться при купле государственных и коммунальных земель, которая, по общему правилу, должна происходить на аукционах.
В свою очередь, правила о проведении земельных аукционов целесообразно существенно упростить. Сегодня процедура проведения аукциона слишком сложна и дорога, проведение в ее рамках электронных торгов сомнительно. На мой взгляд, относительно земельных участков и другой недвижимости электронные торги должны быть общим правилом, а не полулегальным исключением.
Принцип единства
Очень важно неукоснительно внедрить в украинское законодательство и правоприменительную практику принцип единства юридической судьбы земельного участка и недвижимости, размещенной на нем. Вследствие того, что многие собственники объектов недвижимости используют размещенные под ними земельные участки без какого-либо оформления, государство и местные общины теряют буквально миллиардные поступления. Дополнительные ресурсы возможно было бы привлечь в случае продажи публичных земель под частной недвижимостью ее собственникам (сегодня такая продажа теоретически возможна, но на практике существенно обременена сложной процедурой ее осуществления). Кроме того, собственник недвижимости сегодня лишен стимулов выкупать земельный участок под ней. Представляется, что для объединения собственника участка и недвижимости в одном лице вполне возможно предусмотреть действенный механизм, причем даже с элементами принуждения, аналогичный существующему сегодня механизму прекращения права общей долевой собственности.
На самом деле, в данном случае речь идет даже не об аналогии, а о необходимости признания того, что земельный участок и недвижимость на нем – это одно целое, которое волей судьбы оказалось в собственности разных лиц. Понимание неотделимости земли от построенного на ней позволит решить не только проблему существующих «зданий на чужой земле», но и проблему учета и регистрации недвижимости и прав на нее, объединив всю соответствующую информацию в одной системе.
Кадастр как инструмент, а не обуза
Усовершенствование учета земель (и, соответственно, ведения Государственного земельного кадастра) – отдельное важное направление земельной реформы. Прежде всего, речь о том, что кадастр должен помогать обороту, а не тормозить его. Сейчас же часто
происходит наоборот благодаря сложности и громоздкости кадастровых процедур. Абсолютизация правил о невозможности так называемых накладок, чрезмерные требования к точности при регистрации земельных участков, осуществление регистрации в разрешительном порядке – одни из причин, почему кадастр из помощника оборота часто превращается в его врага.
Не последнюю роль в реформировании земельных отношений должна играть и децентрализация. Для решения вопросов местного значения территориальным общинам, безусловно, нужны ресурсы, прежде всего – земля в границах ее территории. Повсеместность местного самоуправления должна стать не декларацией, а важным принципом, который возможно воплотить путем передачи непосредственно законом все земель территорий так называемых сельских, поселковых и городских советов (как устаревших, но существующих на данное время административно-территориальных единиц) и объединенных территориальных общин (в случае их создания), которые не нужны для осуществления общегосударственных функций (оборона и др.). Такой подход является намного более эффективным, чем «поштучная» передача в коммунальную собственность, как это практиковалось на основании распоряжения предыдущего Кабинета Министров.
Я поддерживаю и идею кодификации земельного законодательства. Несмотря на наличие кодекса, систематизированным земельное законодательство не назовешь. Впрочем, несмотря на безусловную важность и актуальность этой задачи, на мой взгляд, ее решение (которое требует значительных усилий) касается большей степени формы правового регулирования. Перед ее осуществлением в обществе должно устоятся видение желаемого содержания правового регулирования – и прежде всего относительно проблем, описанных мной выше.
Автор – Анатолий Мирошниченко, старший партнер Юридической группы «EUCON» д.ю.н., профессор.
Источник: газета “Юридическая практика”, №42, от 15 октября 2019 г.