Поділ земель на категорії за цільовим призначенням є фундаментальним положенням земельного законодавства України. Саме виходячи із такого поділу побудована система особливої частини земельного права як галузі права, науки та навчальної дисципліни, а також структура земельного законодавства як зовнішньої форми вираження земельно-правових норм.
Відповідно до ч. 1 ст. 19 Земельного кодексу України (далі – ЗК України [1] ),
“1. Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:
а) землі сільськогосподарського призначення;
б) землі житлової та громадської забудови;
в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;
г) землі оздоровчого призначення;
ґ) землі рекреаційного призначення;
д) землі історико-культурного призначення;
е) землі лісового фонду;
є) землі водного фонду;
ж) землі промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення.”
Правила про поділ земель на категорії дісталися Україні “у спадок” від земельного права радянських часів. У часи, коли земля перебувала у виключній державній власності та її використання здійснювалося в дозвільному порядку за правилом “дозволено лише те, що прямо передбачено”, поділ земель на категорії за цільовим призначенням цілком себе виправдовував. Між тим, на даний час накопичилося достатньо багато проблем, пов’язаних із поділом земель України на категорії. Численність та серйозність цих проблем, на наш погляд, змушують замислитись над доцільністю збереження поділу земель на категорії у його існуючому вигляді.
Нижче пропонується погляд автора на правові проблеми поділу земель України на категорії та шляхи їх вирішення.
1. Незважаючи на формулювання ст. 19 ЗК України, що була процитована вище, що проголошує поділ земель на категорії саме за критерієм цільового призначення, це не завжди відповідає дійсності. Насправді в багатьох випадках земельні ділянки відносяться до певної категорії не за їх цільовим призначенням, а, наприклад, за суб’єктом використання. Віднесення земель до певних категорій за суб’єктом їх використання, можливо, було виправдане за часів СРСР, коли юридичні особи мали спеціальну правосуб’єктність, могли здійснювати лише визначені види діяльності, підпорядковувалися визначеним органам управління. У сучасних же умовах даний підхід є вочевидь застарілим.
Наприклад, відповідно до ст. 77 ЗК України, до земель оборони належать
“землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України”.
Таким чином, до земель оборони належать, зокрема, і землі під “об’єктами житлового призначення” (така можливість прямо згадана у ч. 3 ст. 84 ЗК України). Чи є і чи повинна бути принципова різниця у режимі земель під житлом для членів сімей військовослужбовців та будь-яким інших житлом? І чи багато спільного у правовому режимі земель військового полігону та земель під “об’єктами житлового призначення” (обидві ділянки віднесені до земель оборони)? На наш погляд, відповідь “ні” на обидва питання очевидна.
Наведемо інший приклад. До земель транспорту, згідно зі ст. 68 ЗК України, ст. 23 Закону України “Про транспорт” [2] , належать як “землі смуг відведення залізниць під залізничним полотном”, так і землі під “культурно-побутовими будівлями та іншими спорудами”, тобто, наприклад, землі під будинками культури, клубами тощо. Що спільного між земельними ділянками під будинком культури і земельною ділянкою під залізничним полотном? Думаємо, що практично нічого.
Аналогічні питання можна задавати по відношенню до земель сільськогосподарського призначення. Де більше спільного: у правовому режимі земель під птахофабрикою і ріллею (належать до земель сільськогосподарського призначення – ст. 22 ЗК України) або у правовому режимі земель під птахофабрикою та земельною ділянкою під сміттєспалювальним заводом (різні категорії земель)?
Подібні приклади свідчать про низьку ефективність дії норм, що передбачають цільове використання земель відповідно до правового режиму категорії, до якої вони віднесені. Не можна вважати позитивом те, що в межах категорії земель можуть бути земельні ділянки з правовими режимами, що практично не мають нічого спільного. Така ситуація призводить до того, що сама по собі належність земельної ділянки до певної категорії земель в більшості випадків мало що говорить про її правовий режим.
Окрім віднесення земель до певних категорій за критерієм суб’єкта, також має місце невиправдане, на наш погляд, використання критерію територіального розміщення. Так, відповідно до ст. 38 ЗК України, до земель житлової та громадської забудови “належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об’єктів загального користування” (виділення наше – А. М.). Постає питання: які докорінні відмінності у правовому режимі повинні мати земельні ділянки для розміщення, наприклад, житлової забудови у межах та за межами населених пунктів, що виправдали б “розведення” відповідних земельних ділянок по різним категоріям земель? Слід зазначити, що сама заміна у чинному ЗК України раніше існуючої категорії земель “землі населених пунктів” на категорію “землі житлової та громадської забудови” піддається обґрунтованій критиці акад. В.І. Андрейцевим, до якої ми приєднуємось [3] .
У правозастосовчій діяльності зустрічаються й інші критерії поділу земель за цільовим призначенням або цільовим використанням. У цьому зв’язку не можна оминути увагою надзвичайно цікавий документ – т. з. Український класифікатор цільового використання землі (УКЦВЗ), затверджений листом (!) Держкомзему України від 24.04.98 N 14-1-7/1205 [4] . Не затверджений у встановленому порядку наказом, не зареєстрований у Міністерстві юстиції України і, зрозуміло, не оприлюднений у встановленому порядку (тобто вже в силу положень ст. ст. 57, 117 Конституції України [5] однозначно нечинний), цей документ тим не менш використовується органами земельних ресурсів та землевпорядними організаціями при оформленні прав на землю. Причому істотні зауваження можна висловити не лише до форми документу, а й до його змісту. Зокрема, ним передбачено існування земель комерційного використання, громадського призначення, земель досліджень і розробок (у складі земель комерційного використання), тощо, використовуються різні та суперечливі критерії поділу земель, причому часто із земельними відносинами зовсім не пов’язані.
Класифікатор не узгоджується із положеннями ст. 19 ЗК України, його застосування вже призвело до численних порушень прав громадян, коли, наприклад, земельна ділянка в рахунок земельних часток (паїв) поза волею власника оформлювалася як земельні ділянка “для ведення товарного сільськогосподарського виробництва”, що тягло масу негативних наслідків податкового та іншого характеру. Проблемним також є використання присадибних земельних ділянок для ведення різних видів підприємницької діяльності. Хоча ст. 320 ЦК України передбачила право власника використовувати його майно для ведення підприємницької діяльності, органи земельних ресурсів, на наш погляд, необґрунтовано вважають сам факт ведення підприємницької діяльності громадянином на земельній ділянці достатнім для того, щоб вважати її використання нецільовим.
Як видається, органам земельних ресурсів слід негайно припинити незаконну практику використання Класифікатора і керуватися вимогами закону (ЗК України).
Вважаємо, що поширена практика визначення цільового призначення земельної ділянки на за критерієм способу її використання, а за способом юридичного оформлення здійснюваної на ній господарської діяльності (наприклад, ведення товарного виробництва або ведення особистого селянського господарства), що широко розповсюджено на практиці [6] , є невірною. З земельно-правової точки зору має принципове значення лише те, які сільськогосподарські угіддя складають земельну ділянку, і саме це визначає її цільове призначення.
2. На даний момент слід констатувати, що правові режими окремих категорій земель не наповнені реальним нормативним змістом. Законодавець, проголосивши правило, за яким землі використовуються лише відповідно до їх цільового призначення (ст. 91, 96 ЗК України), цим самим взяв на себе обов’язок охопити переліком категорій земель увесь земельний фонд України і детально врегулювати правовий режим кожної з категорій земель. Задача дуже серйозна, і, на наш погляд, незважаючи на багаторічну правотворчість, на сьогодні не виконана. У спеціальній юридичній літературі неодноразово зверталася увага на прогалини у правовому режимі різних категорій земель: населених пунктів, рекреаційного призначення, оборони, тощо [7] .
Крім того, існуюча класифікація земель на категорії не охоплює всіх земель. Наприклад, взагалі поза межами існуючої класифікації земель залишаються землі загального користування населених пунктів (згадуються у ст. ст. 14, 16 Закону України “Про планування та забудову територій” [8] , ч. 3 ст. 83 ЗК України). Не знайшли адекватного відображення у легальному поділі земель на категорії і землі “культового (церковного) фонду, … космічного забезпечення, державного матеріального резерву, водно-болотних угідь та торф’яного фонду, родовищ корисних копалин, мисливського фонду та підвищеної екологічної небезпеки”, та ін., на що зверталася увага акад. В. І. Андрейцевим [9] . Навряд чи можна вважати задовільним те, що всі ці землі “ховаються” за формулою “землі іншого призначення” (п. ”ж” ч. 1 ст. 19 ЗК України).
На наш погляд, створити всеохоплюючий (тим більше, законодавчо закріплений) поділ земель на категорії, що охопив би будь-які можливі види цільового призначення, дуже важко, і навряд чи доцільно. Тим більше, на наш погляд, абсолютно неможливо задовільно врегулювати всі земельні відносини за принципом “дозволено лише те, що передбачене законодавством” (тобто те, що визначене цільовим призначенням). Регулювання земельних відносин за таким підходом створює масу непорозумінь та незручностей, стримує раціональне та економічно ефективне використання земель. Вважаємо, що правовий режим земель має визначатися за іншим принципом: “дозволене те, що не заборонене, обов’язкове те, що прямо передбачене”. Законодавство повинно встановлювати перелік основних обмежень і приписів щодо використання найбільш типових земельних ділянок (категорій земель), причому законодавчо встановлений перелік категорій земель можна і слід залишити відкритим. Слід зазначити, що законодавство і зараз значною мірою побудовано не на засадах розкриття того, що ж являє собою цільове призначення, а на засадах встановлення обмежень та приписів щодо використання певних земель. Тож відмова від принципу обов’язкового використання земель за цільовим призначенням в багатьох випадках просто зафіксує ситуацію, що фактично склалася.
Система законодавчо встановлених обмежень може доповнюватися обмеженнями, встановленими планувальною документацією, зокрема, в порядку зонування (ст. 180 ЗК України, Закон України “Про планування і забудову територій” [10] ). Як уже зазначалося у спеціальній літературі, засоби планування, такі як зонування, є альтернативою принципу встановлення “цільового призначення земель”, який є несумісним з умовами ринкової економіки, із повноваженнями власника розпоряджатися власною земельною ділянкою [11] .
Нарешті, законодавчі та планувальні обмеження можуть доповнюватися (а за відсутності таких – замінятися) вимогами до конкретної земельної ділянки у землевпорядній та містобудівній документації. Цікаво, що в деяких країнах при зонуванні відмовилися від жорсткого планування і встановлення правового режиму на всій території адміністративної одиниці на користь більш гнучкого підходу, який полягає у встановленні правового режиму стосовно кожної конкретної ділянки [12] . Архітектори і проектувальники все глибше починають розуміти значення найбільш повного врахування обмежень землекористування, зумовлені природними особливостями окремих земельних ділянок. Особливо важливою є міждисциплінарна оцінка впливу проекту землекористування на природу, формуванню якої сприяє екологічна експертиза [13] .
Підсумовуючи, вважаємо, що у сучасних умовах правових режим земель повинен визначатися таким чином:
1) в законодавстві повинні фіксуватися основні обмеження і приписи щодо використання найбільш важливих і типових земель (наприклад, основних об’єктів природно-заповідного фонду, історико-культурного призначення, оздоровчого призначення, типових об’єктів транспорту, тощо), що мають групуватися в категорії земель. Від принципу встановлення безпосередньо в законі цільового призначення всіх земель слід відмовитися;
2) більш детальні обмеження та приписи, що доповнюють законодавчі або компенсують їх відсутність, повинні міститися у планувальній документації (насамперед, із зонування);
3) конкретний режим земельної ділянки повинен визначатися у землевпорядній документації щодо цієї конкретної ділянки. Цей режим має враховувати законодавчі та планувальні обмеження та приписи, або компенсувати їх відсутність. Слід поступово впровадити загальне правило, за яким будь-який серйозний вплив на земельні ділянку (наприклад, перенесення або зміни в ґрунтовому покриві, забудова, зміни в гідрологічному режимі та істотні зміни в рослинному покриві) повинні допускатися лише за наявності землевпорядної документації, що це дозволяють.
Така схема, на наш погляд, дозволить повно і вичерпно визначати правовий режим всіх земельних ділянок, уникаючи невиправданих обмежень та перешкод у їх використанні.
3. У законодавстві не визначені також формальні критерії віднесення тих чи інших ділянок до певних категорій земель. Цільове призначення земельної ділянки (а отже, і належність її до певної категорії) на сьогодні на практиці визначають кількома способами, що можуть давати різні результати: (1) за фактичним становищем, (2) за даними державного земельного кадастру, які можуть суперечити існуючому фактичному становищу, землевпорядній та містобудівній документації тощо, (3) за даними землевпорядної документації (проектами відведення тощо), (4) за даними статистичної звітності.
Невідкладним завданням слід вважати внесення ясності в дане питання.
У певних випадках первинним повинен бути фактичний стан земельної ділянки (наприклад, знаходження на ній природного водного об’єкту, лісових насаджень, правомірно збудованих об’єктів житлової та громадської забудови та ін.), адже територія під річкою Дніпро має бути землями водного фонду незалежно від будь-яких документів. Якщо землевпорядна, містобудівна або кадастрова документація не відповідають фактичному стану, вони повинні бути виправлені.
В інших випадках визначальним мають бути положення містобудівної та землевпорядної документації. Так, якщо проектом відведення передбачений певний режим земельної ділянки, що не збігається із земельно-кадастровою документацією або фактичним використанням, слід вносити зміни до земельно-кадастрової документації та усувати нецільове фактичне використання земельної ділянки.
Дані земельно-кадастрової документації, на наше переконання, повинні фіксувати існуюче цільове призначення земельної ділянки (встановлене за фактичним станом або за землевпорядною документацією), а не бути підставою для встановлення цільового призначення. Статистична звітність також може лише відображати існуючий стан, проте не може сама по собі визначати цільове призначення.
4. Проблемною також є ситуація, коли земельна ділянка може одночасно належати до кількох категорій земель. Така ситуація є цілком можливою, наприклад, коли до земель об’єктів природно-заповідного фонду або земель оборони входять землі лісового та водного фонду, землі сільськогосподарського призначення тощо (дуже поширена ситуація); коли до земель водного фонду належать землі житлової та громадської забудови тощо.
Чинне земельне законодавство спеціально не регулює співвідношення між режимами різних категорій земель, крім випадків оподаткування земельних ділянок земельним податком (ч. 2 ст. 6 Закону України “Про плату за землю” [14] ). І хоча у більшості випадків закон в принципі дозволяє вирішити колізії, що виникають між різними правовими режимами, на практиці таке вирішення може становити серйозну проблему, у правозастосуванні трапляються серйозні помилки, на що звернув увагу В. В. Носік на прикладі земель населених пунктів (земель житлової та громадської забудови) та земель водного фонду [15] .
Цікавим є досвід Російської Федерації щодо проблеми подвійної (потрійної тощо) належності земельних ділянок до різних категорій. На наш погляд, у сусідній державі був обраний не найкращий варіант вирішення проблеми – законодавча фіксація правила, за яким одна земельна ділянка може належати лише до однієї категорії земель. Це призводило до того, що, наприклад, землі природно-заповідного фонду в межах населених пунктів використовуються відповідно до режиму земель “особливо охоронюваних територій та об’єктів”, але не відносяться до цієї категорії земель [16] . На наш погляд, такий підхід взагалі нівелює правове значення віднесення земель до певних категорій. Поділ земель на категорії має значення лише тоді, коли віднесення земельної ділянки до певної категорії “автоматично” означає поширення на неї визначеного правового режиму. Якщо ж цього не відбувається, поділ земель на категорії перетворюється на самоціль і практичної доцільності не має.
Виходячи із цього, вважаємо за потрібне визнати можливість належності однієї земельної ділянки одночасно до кількох категорій. При цьому слід встановити правила вирішення колізій між правовими режимами у разі їх виникнення. Насамперед, це можливо шляхом встановленні пріоритетності одних категорій земель над іншими. Такі пріоритети повинні застосовуватися не лише при колізії правових режимів, а й при потребі зміни категорій земель.
На сьогодні норми про пріоритетність існують переважно стосовно випадків зміни цільового призначення земельних ділянок, але, як видається, вони вже не задовольняють вимог сьогодення.
Існуючі норми передбачають пріоритетність земель сільськогосподарського призначення: ст. 23 ЗК України прямо передбачає принцип пріоритетності земель сільськогосподарського призначення, а ст. ст. 207-209 ЗК України передбачає обов’язок відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва у разі виведення сільськогосподарських угідь зі сфери сільськогосподарського виробництва, що є дієвим економічним засобом забезпечення пріоритетності цих земель. Ст. 207-209 ЗК України передбачають також аналогічне правило щодо лісових угідь, що в сукупності із нормами лісового законодавства, які встановлюють ускладнений порядок переведення лісових земель у нелісові (ст. ст. 42, 43 Лісового кодексу України [17] ), фактично встановлює пріоритетність земель лісового фонду. При цьому взаємне ранжування пріоритетності земель сільськогосподарського призначення та лісового фонду не здійснене.
В сучасних умовах правило про абсолютний пріоритет земель сільськогосподарського призначення вже втратило свою доцільність і в окремих випадках є навіть шкідливим, зважаючи на надмірну розораність земель в Україні, що являє собою серйозну екологічну проблему. Видається, що пріоритети слід розташувати таким чином (в порядку зменшення):
– особливо охоронювані території (земельні ділянки природно-заповідного фонду, історико-культурного призначення, оздоровчого призначення);
– земельні ділянки природних екологічних систем (лісові угіддя, водні та водно-болотні угіддя, ділянки природного степу);
– сільськогосподарські угіддя ;
– землі рекреаційного призначення (призначені для стаціонарної рекреації);
– інші землі (житлової та громадської забудови, несільськогосподарські угіддя в складі земель сільськогосподарського призначення, промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони, тощо).
Певна річ, можуть існувати винятки, які обумовлюють відступ від описаної градації пріоритетів, проте в кожному випадку відступ повинен бути жорстко обґрунтований мотивами суспільної необхідності і підпорядковуватися принципу забезпечення сталого розвитку, із забезпеченням необхідних компенсуючих заходів (здійснення залуження, заліснення, заходів із докорінного поліпшення земель тощо). Слід передбачити механізм, аналогічний відшкодуванню втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, у випадках виведення земельних ділянок із складу будь-яких природних екологічних систем, особливо – зі складу об’єктів природно-заповідного фонду.
На наш погляд, викладене дозволяє зробити наступні висновки.
1. Існує доцільність перегляду засад віднесення земель до категорій з тим, що підставою для віднесення земельної ділянки до певної категорії в усіх випадках було цільове призначення земельної ділянки, а не інші, несуттєві, на наш погляд, критерії (суб’єкт використання, територіальна належність земельної ділянки тощо).
2. Слід законодавчо визнати об’єктивну неможливість тотального законодавчого поділу всіх земель України на визначені категорії та законодавчого ж визначення режиму кожної з таких категорій. Законодавство повинно регулювати режим найбільш важливих і типових різновидів земельних ділянок. Правовий режим земельної ділянки у кожному конкретному випадку повинен визначатися на основі положень законодавства планувальною документацією та землевпорядною документацію відносно конкретної земельної ділянки.
3. Слід визначити формальні критерії визначення цільового призначення (належності до категорії) земельної ділянки. У певних випадках таким критерієм може бути фактичний стан земельної ділянки, в інших випадках цільове призначення має визначатися планувальною документацією та землевпорядною документацію відносно конкретної земельної ділянки. Земельно-кадастрова документація та статистична звітність має лише фіксувати визначене таким чином цільове призначення.
4. Слід законодавчо закріпити систему пріоритетів між категоріями земель, що використовувалася б при вирішенні колізій між правовими режимами різних категорій при їх поширенні на одну земельну ділянку та при зміні цільового призначення земельних ділянок. Видається, що пріоритети слід розташувати таким чином (в порядку зменшення):
– особливо охоронювані території;
– земельні ділянки природних екологічних систем ;
– сільськогосподарські угіддя ;
– землі рекреаційного призначення ;
– інші землі .
Винятки, які обумовлюють відступ від описаної градації, в кожному випадку повинні бути жорстко обґрунтовані мотивами суспільної необхідності і підпорядковуватися принципу забезпечення сталого розвитку, із забезпеченням необхідних компенсуючих заходів.
[1] Відомості Верховної Ради України. – 2002. – N 3-4. – Ст. 27.
[2] Відомості Верховної Ради України. – 1994. – N 51. – Ст. 446.
[3] Мірошниченко А. М. Нормування як засіб правового регулювання земельних відносин. – Рукопис. Дис. на здобуття наукового ступеня … к. ю. н. – Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Київ, 2004. – С. 85-86.
[5] Відомості Верховної Ради України. – 1996. – N 30. – Ст. 141.
[6] Див. Кулинич П. Визначення цільового призначення земельних ділянок при видачі селянам державних актів на право власності на землю // Приватизація землі: закон, практика, проблеми. – 2003. – № 4. – С. 9-16.
[7] Див. Андрейцев В. І. Суверенній Україні – нову “Земельну Конституцію” (концептуальні підходи до підготовки проекту Кодексу законів України про землю) // Право України. – 1999. – № 9. – С. 59.
[8] Відомості Верховної Ради України. – 2000. – N 31. – Ст. 250.
[9] Андрейцев В. І. Суверенній Україні – нову “Земельну Конституцію” (концептуальні підходи до підготовки проекту Кодексу законів України про землю) // Право України. – 1999. – № 9. – С. 60.
[10] Відомості Верховної Ради України. – 2000. – N 31. – Ст. 250.
[11] Гусаков В., Валетта У., Нудельман В., Вашкулат О. Регулювання використання і забудови територій населених пунктів (зонінг). Довідник. – Київ, 1996. – С. 11 (86 стор.).
[12] Робинсон Николас А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. Пер. с англ. под ред. О. С. Колбасова и А. С. Тимошенко; Послесл. О. С. Колбасова. – М.: Прогресс, 1990. – С. 145.
[13] Робинсон Николас А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. Пер. с англ. под ред. О. С. Колбасова и А. С. Тимошенко; Послесл. О. С. Колбасова. – М.: Прогресс, 1990. – С. 10.
[14] Відомості Верховної Ради України. – 1992. – N 38. – Ст. 560.
[15] Носік В.В. Два кодекси мої … // Вісник прокуратури. – 2001. – № 1 (7). – С. 32-36.
[16] Див. Козырь О.М. Особенности правового режима земель поселений // Экологическое право. – 2005. – № 1. – С. 27.
[17] Відомості Верховної Ради України. – 1994. – N 17. – Ст. 99.
Опубліковано: Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2005. – № 12 (50). – С. 42-51.
Мірошниченко А. М., к. ю. н.